Ragnheiður E. Þorsteinsdóttir skrifar
Nú á dögunum setti dómsmálaráðherra á fót starfshóp til að undirbúa frumvarp til breytinga á kosningalögum í því augnamiði að auka atkvæðavægi og þingsætadreifingu. Í fréttatilkynningu er haft eftir dómsmálaráðherra, Þorbjörgu S. Gunnlaugsdóttur, að markmiðið sé „að tryggja að atkvæði allra landsmanna vegi sem jafnast.“ Það sé „grundvallaratriði í lýðræðislegu samfélagi og þar að auki mannréttindamál.“
En hvað er átt við með því að atkvæðamisvægi sé mannréttindamál? Í kosningaréttinum felst rétturinn til að kjósa og vera kjörinn. Kosningarétturinn er útfærður í ýmsum mannréttindasáttmálum, þar á meðal 21. gr. Mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna, 25. gr. samnings S.þ. um borgarleg og stjórnmálaleg réttindi og Mannréttindasáttmála Evrópu, 3. gr. 1. viðauka. Í þessum sáttmálum er þó hvergi minnst á hugtakið „lýðræði“ sem sýnir hversu viðkvæmt og vandmeðfarið viðfangsefnið er. Ástæðan er sú að almennt hefur verið litið svo á að kosningar séu hluti af fullveldisrétti ríkja og því sé ýmislegt sem lýtur að framkvæmd hans ekki varið af alþjóðlegum mannréttindasáttmálum.
Í 3. gr. 1. viðauka við Mannréttindasáttmála Evrópu segir:
„Samningsaðilar skuldbinda sig til þess að halda frjálsar kosningar með hæfilegu millibili, og sé atkvæðagreiðsla leynileg og fari fram við aðstæður er tryggi það að í ljós komi álit almennings með frjálsum hætti í kjöri til löggjafarþings.“
Þetta ákvæði hefur ákveðna sérstöðu í Mannréttindasáttmála Evrópu. Eins og sjá má er ekki kveðið á um tiltekin réttindi einstaklingsins sem skulu virt án afskipta ríkisvaldsins. Greinin hefst ekki á orðunum „Sérhver maður á rétt …“ heldur leggur hún þær skyldur á herðar aðildarríkjunum að halda frjálsar kosningar án þess að reynt sé að hafa áhrif á kosninguna. Þá ber þeim að tryggja að atkvæðagreiðslan sé leynileg. Byggt er á þeirri meginhugmynd að kosningar skuli vera frjálsar og óháðar.
Mannréttindadómstóll Evrópu og misvægi atkvæða
Framkvæmd kosningaréttarins ræðst mjög af því hvaða kosningakerfi er notast við. Eins og flestir þekkja hefur misvægi atkvæða verið lengi við lýði á Íslandi. Í alþingiskosningum árið 1979 var það 1:4 þegar eitt atkvæði að baki hverjum þingmanni í Vestfjarðakjördæmi samsvaraði fjórum atkvæðum að baki hverjum þingmanni í Reykjanesi. Þetta atkvæðamisvægi rataði til Mannréttindadómstóls Evrópu þar sem þáverandi mannréttindanefnd fjallaði um málið. Í málinu taldi kærandi að með þessu hefði íslenska ríkið gerst brotlegt við 3. gr. sáttmálans en ákvæðið kallaði á það að atkvæði skyldu vega jafnt. Mannréttindanefndin taldi hins vegar að greinin fæli ekki í sér áskilnað um jafnt atkvæðavægi.
Þá kalli ákvæðið ekki á það að ríkin skuli innleiða eitt kosningakerfi umfram annað. Íslenska kosningakerfið miði að því að tryggja íbúum á strjálbýlum svæðum ákveðna fulltrúa á Alþingi, jafnvel þótt það komi niður á vægi atkvæða á þéttbýlli svæðum. Tók nefndin fram að jafnt atkvæðavægi mundi, að því er Ísland varðar, leiða til þess að meirihluti þingmanna yrði kjörinn á tiltölulega litlu svæði, það er að segja þar sem það er þéttbýlast (í Reykjanes- og Reykjavíkurkjördæmum). Þá hefðu verið gerðar breytingar á íslenska kosningakerfinu og á stjórnarskránni með það að markmiði að draga úr mismun á vægi atkvæða milli kjördæma á Íslandi.
Er atkvæðamisvægi mannréttindamál?
Almennt er litið svo á að mikilvægt sé að lýðræðislega kjörið þing endurspegli samfélagið sem best og er þá vísað til meginreglunnar um „fair and effective representation“ eða sanngjarnt og skilvirkt fulltrúalýðræði. Í því flest að hinir ýmsu þjóðfélagshópar eigi fulltrúa eða málsvara á þjóðkjörnu þingi að því er varðar þau mál sem þeir telja mikilvæg í samfélaginu. Dæmi eru um þjóðing þar sem tiltekinn fjöldi þingsæta er ætlaður ákveðnum minnihlutahópum af þessum sökum. Kosningakerfi kunna einmitt að þjóna þessum markmiðum.
Kanada er dæmi um land þar sem misvægi atkvæða hefur verið við lýði og á það sammerkt með Íslandi að vera strjálbýlt. Í umfjöllun sinni um atkvæðamisvægi hefur Hæstiréttur Kanada talið að misvægi atkvæða geti verið réttlætanlegt, einkum til að tryggja réttinn til virks fulltrúalýðræðis. Nauðsynlegt kunni að vera að taka tillit til þátta eins og strjálbýlis, hagsmuna ólíkra þjóðfélagshópa eins og minnihlutahópa. Markmiðið um jafnt vægi atkvæða verði því að taka mið af þessu.
Umræða um misvægi atkvæða hefur verið áberandi í íslenskri stjórnmálaumræðu og eru dæmi um að stjórnmálaflokkar hafi haft það á stefnuskrá sinni að gera landið að einu kjördæmi. Á lýðveldistímanum hafa verið stigin skref til að draga úr misvægi atkvæða en árið 1999 var stjórnarskránni var breytt og kjördæmum fækkað í 6 úr 8. Nú er það bundið í stjórnarskrá að atkvæðamisvægi megi ekki vera meira en 1:2 en í 4. mgr. 31. gr. hennar segir: „Ef kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, eru eftir alþingiskosningar helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi skal landskjörstjórn breyta fjölda þingsæta í kjördæmum í því skyni að draga úr þeim mun.“
Mannréttindadómstóll Evrópu hefur, eins og rakið er hér að framan, ekki litið svo á að í kosningaréttinum felist að atkvæði skuli vega jafnt við úrslit kosninga. Þvert á móti styðji ýmis sjónarmið við að kosningakerfi geti falið í sér atkvæðamisvægi þegar tilgangurinn er að niðurstaða kosninga endurspegli sem best lýðræðislegt samfélag. Það verður því ekki fullyrt að misvægi atkvæða gangi gegn alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum.
Heimildir:
Ákvörðun MNE í máli nr. 8941/80 frá 8. desember 1981, X gegn Íslandi.
Ragnheiður Elfa Þorsteinsdóttir, „Réttur til menntunar og frjálsra kosninga“ í Mannréttindasáttmáli Evrópu, Codex 2017.
Billie A Rosen, ‘Fair and Effective Representation: Power to the People’ (1974) 26 Hastings Law Journal 190 https://repository.uclawsf.edu/hastings_law_journal/vol26/iss1/6. Sótt 28. október 2025.
Hæstiréttur Kanada, Reference re Provincial Electoral Boundaries (Sask.) [1991] 2 S.C.R. 158 https://decisions.scc-csc.ca/scc-csc/scc-csc/en/item/766/index.do. Sótt 29. október 2025.
Stjórnarráðið: „Ólafur Þ. Harðarson leiðir starfshóp um jöfnun atkvæðavægis“ 26. október 2025, https://www.stjornarradid.is/efst-a-baugi/frettir/stok-frett/2025/10/26/Olafur-Th.-Hardarson-leidir-starfshop-um-jofnun-atkvaedavaegis/. Sótt 28. október 2025.
COMMENTS